Есть царь, который при этом почти никогда не дает прямых распоряжений, но дает намеки и расплывчато заявляет общее направление своих мыслей. Также царь занимается раздачей денег и привилегий.
Третья задача царя - в неких экстренных случаях таки давать прямые распоряжения и снимать/ставить людей на ключевые посты.
При этом прямым управлением он фактически не занимается.

Есть армия чиновников, силовиков и чиновников-силовиков, которая занята прямым управлением.
Эта армия состоит из множества независимых друг от друга организаций, которые грызутся между собой, топят друг друга и соревнуются в том, чтобы с одной стороны точнее понять полунамек царя и в виде награды получить больше власти/бюджета/возможности попилить бюджет/получить больше взяток. С другой - чтобы формально не выйти за границы законов, потому что тогда конкурирующее предприятие возьмет их за яйца. С третьей - чтобы своим рвением не навлечь на царя понижение рейтинга, или точнее, чтобы их нельзя было в этом обвинить, то есть уходом от ответственности, а точнее - стремлением сбросить ответственность за свои действия на любую другую чиновничью самоорганизацию, то есть стремлением добиться прямого распоряжения от другого ведомства, чтобы потом можно было обвинить его.